[ro] | [eng]
Davis a distribuit membrilor Senior Review Group răspunsul la NSSM 118, un studiu de contingență, care analiza situația din Pakistan, si examina opțiunile politice de care dispuneau Statele Unite, inclusiv în cazul unei acțiuni de secesiune a Pakistanului de Est.
Memorandum de la Secretarul de Stat major al Consiliului de Securitate Națională (Davis) către secretarul adjunct al apărării (Packard), Washington, 3 martie 1971 [1]
3 martie 1971
MEMORANDUM PENTRU:
Secretarul Adjunct al Apărării David Packard
Subsecretar de Stat John N. Irwin
Președintele Statului Major Întrunit, Amiral Thomas H. Moorer
Director, Central Intelligence Richard Helms
SUBIECT: Răspuns la NSSM 118 privind Pakistanul
Atașat este studiul de contingență privind Pakistanul care a fost pregătit ca răspuns la NSSM 118. O discuție preliminară a acestui document este planificată în cadrul reuniunii Grupului de analiză la nivel înalt programată pentru miercuri, 3 martie, la ora 15:00.
Jeanne W. Davis
Secretar de Stat Major
Partea I a acestui studiu trasează contextul imediat al actualei crize politice din Pakistan, discută interesele SUA în ceea ce privește unitatea Pakistanului și limitările actuale ale politicii americane și evaluează perspectivele Pakistanului de Est și de Vest, în cazul în care acestea devin două state independente. Partea a II-a ia în considerare poziții alternative ale SUA față de o eventuală mișcare de secesiune a Pakistanului de Est. Partea a III-a prezintă deciziile și acțiunile pe care ar trebui să le întreprindem în cazul în care o astfel de separare are loc. Implicațiile pe termen mai lung ale acestei probleme vor fi analizate în NSSM-109, „Policy Study on South Asia”.
PARTEA I
CRIZA ACTUALĂ: CONTEXTUL ȘI INTERESELE SUA
Context
Posibilitatea unei separări iminente a celor două aripi ale Pakistanului decurge din rezultatul alegerilor din decembrie 1970, pentru desemnarea unei Adunări Naționale care să elaboreze o constituție. Alegerile au dus la o polarizare aproape completă a forțelor politice din Pakistan. În partea estică, Liga Awami, care a făcut campanie pe baza unui program în șase puncte care cerea autonomie provincială deplină, a câștigat practic toate locurile și a obținut o mică, dar absolută majoritate în Adunarea Națională. Liga Awami este în favoarea unei politici de reconciliere cu _ India. În partea de vest, o majoritate substanțială a mandatelor a fost câștigată de Partidul Popular de stânga, care susține un guvern central cu puteri substanțiale și o politică de confruntare continuă față de India. Liderii celor două partide s-au consultat, dar, de fapt, au convenit doar să se opună programului constituțional al celuilalt.
Președintele Yahya, a cărui putere de arbitraj a fost mult diminuată de rezultatul decisiv al alegerilor, a convocat Adunarea Națională pentru a se întruni la Dacca pe 3 martie. Cu toate acestea, confruntat cu impasul politic, el a anunțat în martie. 1 – că amână Adunarea pe o perioadă nedeterminată pentru a le oferi liderilor politici mai mult timp pentru a-și rezolva divergențele. Liderul Ligii Awami, Mujibur Rahman, afirmase că intenționa să își folosească majoritatea absolută pentru a promulga o constituție bazată pe programul autonomist al partidului său. Liderul Partidului Poporului, Zulfiqar Ali Bhutto, își declarase intenția de a absenta, el și partidul său, de la sesiune, dacă Mujib nu-și modifica propunerile constituționale cu privire la cel puțin unele dintre cele șase puncte ale Ligii Awami. O serie de alți membri ai Pakistanului de Vest din partide mai mici s-au alăturat lui Bhutto, în boicotarea sesiunii Adunării.
Din cauza mandatului său zdrobitor, Mujib are o flexibilitate redusă în ceea ce privește modificarea programului său, deși se crede că el și partidul său preferă să rămână într-un stat federal unificat al Pakistanului, cu o autonomie provincială maximă, decât să opteze pentru secesiune. Pe de altă parte, este posibil ca Bhutto și adepții săi să fi ajuns la concluzia tacită că ar fi pregătiți să lase pakistanezii din estul Pakistanului să se despartă – iar ei înșiși să guverneze un stat rezidual în Pakistanul de Vest – mai degrabă decât să accepte un sistem federal slab bazat pe programul Ligii Awami.
Ca urmare a amânării Adunării de către Yahya, criza a ajuns într-un punct critic. Dacă nu se poate găsi o formulă de compromis, secesiunea bengalezilor sau separarea celor două părți ale Pakistanului prin consimțământ reciproc au devenit posibilități reale.
Interesele SUA și limitările politicii americane
Poziția noastră consecventă a fost că interesele SUA sunt mai bine servite de un Pakistan unificat decât de separarea sa în două state independente – Pakistanul de Vest, cu o populație de aproximativ 61 de milioane de locuitori, și Pakistanul de Est, cu aproximativ 76 de milioane de locuitori. Am ajuns la concluzia că un Pakistan de Est independent ar fi mai vulnerabil la instabilitate internă, stagnare economică și subversiune externă, decât un Pakistan de Est afiliat la Pakistanul de Vest. De asemenea, am ajuns la concluzia că pakistanezii din Est exercită o influență moderatoare asupra ostilității pakistanezilor din Vest față de India. În cele din urmă, am recunoscut ostilitatea faptului că nu am avut altă alternativă realistă decât să sprijinim unificarea Pakistanului, dacă vrem să menținem relații satisfăcătoare cu guvernul de la Islamabad.
De asemenea, recunoaștem că, din punct de vedere practic, capacitatea noastră de a influența cursul acestor evenimente este foarte limitată. Relația specială pe care am menținut-o cu guvernul pakistanez până la sfârșitul anilor ’60 a luat sfârșit și, odată cu ea, s-a încheiat și tipul de pârghie, precum și interesul pe care l-am fi putut avea cândva pentru a influența evoluțiile politice din Pakistan. În circumstanțele actuale, am putea, eventual, influența calendarul, sau modalitățile secesiunii est-pakistaneze, prin poziția noastră față de Mujib și adepții săi, sau probabil am putea influența răspunsul vest-pakistanez la aceasta. Cu toate acestea, nu am putea descuraja o mișcare de independență dacă pakistanezii din est ar lua decizia finală de a-și întemeia propria țară. Nu am putea nici să descurajăm forțele politice dominante din Pakistanul de Vest, în special pe Bhutto și pe adepții săi, să urmeze un curs de obstrucționare care ar avea ca rezultat împingerea Pakistanului de Est spre secesiune, dacă ar alege să facă acest lucru.
Toate dovezile indică faptul că președintele Yahya face tot posibilul pentru a ajunge la o înțelegere între cele două forțe aflate în conflict în țara sa, pentru a păstra un stat unificat, iar noi nu vedem prea multe lucruri pe care le putem face pentru a-l ajuta în mod eficient, cu excepția menținerii poziției noastre generale de cooperare cu guvernul său și a încurajării eforturilor sale, atât timp cât acestea au șanse rezonabile de succes. Pozițiile alternative ale SUA din partea a II-a, de mai jos, au fost formulate în contextul acestor judecăți privind limitările opțiunilor noastre politice.
Ar trebui să recunoaștem, de asemenea, că, deși am considerat că interesele noastre sunt mai bine servite de un Pakistan unificat, ar trebui să fim capabili să ne adaptăm la apariția a două state separate și să menținem relații satisfăcătoare cu acestea, fără a aduce prejudicii grave intereselor noastre. Este puțin probabil ca, în viitorul previzibil, oricare dintre cele două state să își schimbe în mod semnificativ orientarea externă față de atitudinile dominante în materie de afaceri externe, care prevalează acum în Pakistanul de Est și, respectiv, de Vest. Ambele vor dori să mențină legături viabile cu SUA, ca o compensare a relațiilor lor cu alte puteri externe majore: India, U.R.S.S. și China comunistă. Ambele vor dori, cu ardoare, continuarea asistenței economice americane și vor căuta sprijinul nostru în diverse probleme politice. Ambele ar putea dori, de asemenea, asistență militară și de siguranță publică din partea noastră, cel puțin în ceea ce privește instruirea și vânzarea de echipamente. Pe scurt, ambele state vor dori să aibă relații de prietenie și cooperare cu SUA – o dorință care va fi în interesul nostru de a o împărtăși și de a o sprijini în limita resurselor noastre și în lumina intereselor noastre în întreaga regiune a Asiei de Sud.
Perspective pentru statele separate
Un stat independent în Pakistanul de Est s-ar confrunta, fără îndoială, cu probleme formidabile, în special în sfera economică și, în cele din urmă, în cea politică. Totuși, acestea sunt probleme care ar apărea în mod inevitabil, indiferent dacă Pakistanul de Est ar fi independent, sau doar autonom în cadrul unui Pakistan federat. Din punct de vedere politic Liga Awami, sub conducerea lui Mujibur Rahman, ar restabili guvernarea democratică în noul stat și s-ar bucura de la bun început de un larg sprijin popular, judecând după dimensiunea covârșitoare a mandatului său la recentele alegeri. Ar trece la stabilirea unor relații de cooperare cu principalul său vecin, India, atât din motive de securitate externă, cât și comerciale. În același timp, ar cultiva relații bune cu multe alte țări, pentru a evita dependența excesivă de o singură putere și pentru a exploata la maxim resursele cât mai multor furnizori de ajutor posibil.
Liga Awami a devenit, în urma recentelor alegeri, mai degrabă o mișcare naționalistă de masă, decât o organizație politică puternică. Pe măsură ce trece timpul, va fi greu să își îndeplinească programul și să satisfacă aspirațiile maselor sărace din Pakistanul de Est. Este probabil să se confrunte cu dezertări din propriile rânduri și cu o opoziție tot mai mare din partea elementelor radicale de stânga din exterior. Prin urmare, perspectivele pe termen lung sugerează o radicalizare tot mai mare și instabilitate politică în Pakistanul de Est.
Din punct de vedere economic, un Pakistan de Est independent ar putea fi capabil să își mențină rata actuală scăzută de creștere economică timp de câțiva ani după separare, presupunând o mai bună mobilizare a resurselor locale (de exemplu, s-ar bucura de beneficiul exclusiv al câștigurilor în valută din industria sa de iută, care au fost împărțite, în trecut, cu Pakistanul de Vest), dezvoltarea comerțului cu India, pentru a completa sau suplini comerțul actual cu Pakistanul de Vest și infuzia unor volume substanțiale de ajutor extern. Cu toate acestea, economia sa va avea de suferit pe termen lung, ca urmare a creșterii împovărătoare a populației sale – cu aproximativ 50% în următorii 15 ani, de la 76 de milioane în prezent la aproximativ 118 milioane, conform estimărilor oficiale ale SUA. Este greu de imaginat cum ar putea statul să-și satisfacă pe termen lung nevoile de bază, ca să nu mai vorbim de îmbunătățirea economiei sale, chiar și cu un ajutor extern considerabil.
Un nou stat în Pakistanul de Vest ar fi, cel mai probabil, organizat în jurul unui guvern de tip populist de stânga, dominat de Bhutto și de Partidul Poporului, susținut de armată, care va rămâne un element important în ecuația politică. Un regim autoritar condus de Bhutto și susținut de forțele armate, cu sau fără lege marțială, este o variantă imaginabilă în cazul în care Partidul Poporului, disparat și slab structurat, se va dezintegra. Având în vedere influența armatei și perspectivele economice mai favorabile din Pakistanul de Vest, șansele de stabilitate par să fie ceva mai bune în statul vestic decât în cel estic. Cu toate acestea, chiar dacă armata ar putea oferi stabilitate pe termen scurt, capacitatea sa de a exercita puterea pe termen lung, fie direct, fie indirect, ar putea fi supusă unor provocări politice și publice în creștere. Pe plan extern, un nou stat în Pakistanul de Vest ar continua o politică de confruntare cu India, ceea ce ar putea însemna probleme pentru securitatea sa, precum și pentru progresul său economic, din cauza cheltuielilor excesive pentru apărare. Statul s-ar putea apropia mai mult de China, încercând în același timp să mențină relații viabile cu SUA, corecte cu URSS și legături strânse cu Iranul și Turcia.
Perspectivele economice ale unui Pakistan de Vest independent sunt mai strălucitoare decât cele ale Pakistanului de Est. Cu un teritoriu mai mare și o bază de resurse mai puternică, o populație mai mică și un nivel respectabil de creștere economică în ultimii ani, noul stat ar trebui să fie capabil, cu o asistență externă continuă, să își mențină mișcarea înainte pentru câțiva ani de acum încolo, presupunând un guvern stabil și eficient, o planificare rațională și un mediu pașnic. Dar și acesta se confruntă cu o problemă demografică potențial serioasă, care ar putea întârzia grav progresul său economic pe termen lung.
PARTEA II
POZIȚII ALTERNATIVE ALE SUA FAȚĂ DE O POSIBILĂ SECESIUNE A PAKISTANULUI DE EST
A. Poziția SUA față de unitatea Pakistanului, în timp ce separarea Pakistanului de Est este incertă
Aceasta este, în esență, situația actuală. Liderii Ligii Awami au sondat deja oficialii americani cu privire la poziția pe care o vom adopta în cazul în care Pakistanul de Est se va separa de Pakistanul de Vest. Chiar dacă separarea nu este certă, este de așteptat ca aceștia să ne abordeze din ce în ce mai des și mai direct pentru a ne cere sprijin politic, asistență împotriva unei posibile rezistențe forțate a Pakistanului de Vest și asigurări de asistență economică continuă în cazul în care Pakistanul de Est ar deveni independent. În același timp, este de așteptat ca liderii vest-pakistanezi, inclusiv președintele Yahya, să continue să sondeze poziția noastră în ceea ce privește unitatea și să urmărească orice indiciu al unei schimbări a acesteia în direcția susținerii separării Pakistanului de Est. În aceste circumstanțe actuale, vedem trei poziții alternative:
Poziții alternative ale SUA:
1. Ne putem menține poziția oficială actuală ca răspuns la solicitările pakistanezilor, după cum urmează: „Politica noastră a fost și continuă să fie aceea de a sprijini independența, unitatea și integritatea Pakistanului. Cu toate acestea, aceasta este țara voastră și modul în care vă organizați și abordați problemele sale este treaba voastră”.
2. Am putea fi mai deschiși față de bengalezi, indicându-le că, deși SUA continuă să favorizeze unitatea pakistaneză, recunoaștem că există un sentiment de naționalism în creștere în Pakistanul de Est și că am fi pregătiți să ne adaptăm politicile la evoluția situației și să elaborăm un modus vivendi satisfăcător cu orice noi aranjamente guvernamentale care vor rezulta.
3. Am putea, menținându-ne în același timp poziția noastră publică actuală, să îl îndemnăm în privat pe președintele Yahya să depună toate eforturile pentru a ajunge la un acord cu Mujibur Rahman, care să permită continuarea unui singur Pakistan, chiar dacă puterea sa federală ar fi limitată la apărare și afaceri externe și chiar dacă partidul lui Bhutto ar refuza să coopereze în procesul de guvernare.
Propunerea privind poziția SUA:
Dacă și până când separarea nu este sigură, orice schimbare a poziției noastre ar fi împotriva interesului nostru continuu de a vedea Pakistanul rămânând unificat. Orice înmuiere din partea noastră, ca în cazul poziției alternative 2, ar contribui la procesul de dezintegrare. În plus, este probabil că orice sugestie de încurajare, de către SUA, a separatismului din Pakistanul de Est s-ar afla rapid în Pakistanul de Vest. Acest lucru ar întări suspiciunile existente în rândul unor pakistanezi din vestul țării, precum că SUA lucrează pentru divizarea țării. Astfel, s-ar prejudicia relațiile noastre cu actualii pakistanezi din Vest, precum și relațiile noastre viitoare cu un posibil stat independent din Pakistanul de Vest.
Prin urmare, în acest stadiu, preferăm să continuăm să menținem o poziție echilibrată între pakistanezii din Vest și cei din Est, în conformitate cu Alternativa 1. Aceasta servește pentru a-i liniști pe cei cu care trebuie să continuăm să tratăm în Pakistanul de Vest, lăsând în același timp impresia pakistanezilor din Est că nu suntem inflexibili, deși am prefera (așa cum pare să facă Mujib în prezent) un sistem constituțional reciproc acceptabil în cadrul unui stat unificat.
Nu considerăm că Alternativa 3 este necesară sau de dorit, președintele Yahya cunoaște bine poziția noastră în favoarea unității și face deja tot ce poate, din proprie inițiativă, pentru a ajunge la un compromis acceptabil între Mujib și Bhutto, acesta fiind motivul declarat pentru care a amânat sesiunea Adunării. El nu are nevoie de niciun îndemn din partea noastră în această privință și, în mod realist, putem oferi puțin sau nimic care să afecteze concret situația. Mai mult, un efort din partea noastră de a îndemna la compromis ar putea fi resimțit ca o interferență nejustificată în afacerile interne ale Pakistanului.
CIA nu este de acord cu ideea exprimata în paragraful anterior privind poziția alternativă 3 și susține adoptarea acestei poziții din următoarele motive:
(a) Ca o consecință a rezultatelor clare ale alegerilor, Pakistanul trebuie să se îndrepte rapid către: (i) un regim militar represiv, (ii) o scindare în două națiuni, cea mai mică, dar mai puternică, fiind dominată de un demagog anti-occidental, sau (iii) un guvern constituțional fondat pe platforma de confederație liberă a Ligii Awami; cea de-a treia opțiune este cea mai clar consecventă cu interesele noastre în Asia de Sud și ar trebui să o susținem.
(b) Într-o confederație care rezervă politica externă și de apărare guvernului central, politicile puternic pro-chineze și anti-indiene ale lui Bhutto ar fi ținute sub control, iar acesta nu ar stăpâni armata și forțele aeriene pakistaneze, așa cum are o șansă excelentă de a reuși, în cazul în care țara se divizează.
(c) Există dovezi că unii lideri ai stabilimentului militar pakistanez sunt din ce în ce mai îngrijorați de perspectivele unei guvernări de stânga într-un Pakistan de Vest separat și văd o nouă virtute într-o țară unită, chiar și cu o autonomie regională maximă; conducerea bengaleză caută în mod deschis reasigurări din partea Statelor Unite; în această situație, sfaturile și asigurările noastre pot avea o influență substanțială și ar trebui să ne poziționăm de partea singurei căi posibile care oferă o speranță de a conduce la un guvern constituțional cu o politică externă moderată.
B. Poziția SUA în cazul în care separarea Pakistanului de Est devine iminentă
Punctul în care separarea Pakistanului pare iminentă ar putea fi atins rapid și ar trebui să fim pregătiți să ne adaptăm cu promptitudine poziția, pentru a ține cont de această eventualitate. Multe vor depinde de reacțiile pakistanezilor din est la decizia lui Yahya de a amâna convocarea Adunării.
În cazul în care considerăm că separarea este iminentă, deși Pakistanul de Est nu și-a declarat independența, ar putea fi luate în considerare următoarele poziții ale SUA:
Poziții alternative ale SUA:
1. Am putea continua să aderăm la formularea prezentată în Poziția A-1, de mai sus, reafirmând că, deși susținem independența, unitatea și integritatea Pakistanului, recunoaștem că pakistanezii trebuie să își decidă singuri viitorul.
2. Am putea face cunoscut liderilor din Pakistanul de Est că am fi pregătiți să recunoaștem un stat independent în Pakistanul de Est și să purtăm relații diplomatice normale cu guvernul acestuia. În același timp, am putea păstra o strânsă legătură cu liderii din Pakistanul de Vest și, după caz, i-am informa că urmărim îndeaproape evoluția situației și că suntem pregătiți să ne adaptăm la ea.
3. În funcție de circumstanțe, am putea, de asemenea, să recunoaștem că vom examina cu înțelegere cererile de asistență economică din partea noului guvern din Pakistanul de Est.
Propunerea privind poziția SUA:
În cazul în care separarea devine iminentă, dar înainte de a fi anunțată, ar trebui să adoptăm poziția 2 și să le transmitem liderilor pakistanezi din estul Pakistanului, în privat, că, în cazul în care Pakistanul de Est devine independent, vom recunoaște noul stat și vom fi pregătiți să avem relații normale cu guvernul său. Aderarea la poziția alternativă 1 în acest stadiu ar înstrăina în mod inutil liderii bengalezi cu care am dori să fim în relații bune în viitor. Adoptarea poziției 2 ar trebui să ne ofere câștiguri psihologice substanțiale cu pakistanezii din Est, cu riscuri limitate în Pakistanul de Vest dacă separarea ar fi iminentă. Postura 3 ar fi prematură, până când nu vom putea determina mai bine caracterul noului guvern și relația noastră cu acesta.
În cazul în care liderii din Pakistanul de Est, înainte de o declarație oficială de independență, ar solicita interpunerea sau intervenția SUA pentru a preveni o acțiune militară anticipată a Pakistanului de Vest, ar trebui să refuzăm, pe motiv că nu considerăm probabilă o intervenție militară din partea Pakistanului de Vest (presupunând că acesta este cazul la momentul respectiv). Ar trebui să respingem cu fermitate orice sugestie de implicare militară americană.
În cazul în care Pakistanul de Est își declară public independența și solicită recunoașterea noastră, ar trebui să o acordăm în contextul situațiilor neprevăzute în partea III-A de mai jos.
C. Poziția SUA în cazul în care Pakistanul de Est își declară independența și Pakistanul de Vest intervine militar
Credem că este foarte puțin probabil ca Pakistanul de Vest să intervină militar pentru a încerca să păstreze unitatea Pakistanului prin forță. [2] Având în vedere vehemența anticipată a răspunsului bengalez, forțele limitate ale Pakistanului de Vest aflate în prezent în Est (o divizie a armatei și câteva avioane) și dificultățile de întărire dinspre Vest, riscurile unei intervenții militare par a fi excesiv de mari. În plus, ar exista probabil o lipsă generală de interes public și politic în Pakistanul de Vest, pentru a împiedica secesiunea bengaleză. Decât să întreprindă o acțiune militară, cei mai mulți ar prefera să lase Pakistanul de Est să-și urmeze cursul.
Pakistanezii din vestul țării ar trebui, de asemenea, să cântărească posibilitatea ca indienii să ia măsuri pentru a ajuta Pakistanul de Est. (Credem că India „consideră că un Pakistan unificat este în interesul său, dar dacă separarea pare iminentă, India ar prefera un stat independent în Est, decât un Pakistan unit, dominat de aripa de Vest). În cazul în care pakistanezii ar interveni, India ar continua, probabil, interdicția de survolare a Pakistanului sau ar reimpune-o dacă aceasta a fost ridicată. De asemenea, ar putea lua măsuri cum ar fi: încercarea de a intercepta aprovizionarea și întăririle pakistanezilor din Vest care vin pe mare și pe calea aerului, pe alte rute decât deasupra Indiei; furnizarea de provizii de urgență către Pakistanul de Est; și organizarea unei diversiuni psihologice, poate în Kashmir, împotriva Pakistanului de Vest. Este puțin probabil ca India să trimită trupe în Pakistanul de Est, deoarece forțele din Pakistanul de Vest sunt atât de slabe, încât nu ar fi necesar să își asume acest risc destul de mare de escaladare [3].
În ciuda improbabilității unei intervenții militare, ar trebui totuși să ne organizăm pentru aceasta, în caz de urgență, pe baza teoriei că o acțiune irațională este întotdeauna posibilă. În cazul în care armata din Pakistanul de Vest ar trebui să intervină, ar putea fi luate în considerare următoarele poziții alternative ale SUA:
Poziții alternative ale SUA:
1. Nu am putea întreprinde nicio acțiune (în afară de protejarea personalului și a intereselor americane) pe motiv că niciun interes american nu ne cere să facem acest lucru, că nu am putea influența semnificativ situația și că încercarea noastră de implicare nu ar face decât să provoace ostilitatea Pakistanului de Vest.
2. Am putea îndemna liderii vest-pakistanezi să înceteze acțiunea militară, pe motiv că o soluție militară este inutilă în fața determinării Pakistanului de Est de a merge pe drumul său, că acțiunea vest-pakistaneză ar putea provoca intervenția Indiei și, astfel, ar putea duce la ostilități indo-pakistaneze și că ar trebui evitate pierderile inutile de vieți omenești.
3. Am putea să ne consultăm cu guvernul indian cu privire la interesele noastre reciproce în ceea ce privește situația din Pakistanul de Est. Am putea spune că aceste interese indică faptul că ar trebui să evităm orice fel de intervenție militară în Pakistanul de Est, chiar și ca răspuns la o solicitare a Pakistanului de Est, deoarece ar fi improbabil ca forțele militare ale Pakistanului de Vest să învingă, în orice caz. În eventualitatea puțin probabilă în care India ar părea totuși să fie pe punctul de a interveni cu forțe terestre în Pakistanul de Est, ar trebui să îndemnăm guvernul indian să evite o astfel de acțiune, din motivul suplimentar că astfel ar putea provoca un conflict între India și Pakistanul de Vest și situația ar putea fi exploatată de chinezi.
4. În cazul în care ar avea loc o intervenție militară în Pakistanul de Vest – și, eventual, în India – nu am face noi înșine nicio mișcare militară. Cu toate acestea, de comun acord cu. britanicii și cu alte puteri externe interesate, ar trebui să fim pregătiți să folosim amenințarea cu sancțiuni, inclusiv încetarea ajutorului economic și a aprovizionării militare, în cazul în care ar apărea, sau ar continua, acțiuni ostile.
5. Credem că o intervenție militară chineză ar fi chiar mai puțin probabilă decât o solicitare a Pakistanului de Vest în acest sens. În afară de puternicul lor dezinteres de a se implica în aventuri cu risc ridicat și beneficii reduse peste granițele lor, chinezii își dau seama că forțele lor ar trebui să traverseze teritoriul indian, ceea ce ar provoca un conflict sino-indian major. (Un efort pe mare sau un marș de 400 de mile prin Birmania ar avea avantajul de a evita teritoriul indian. Cu toate acestea, capacitățile RPC pentru astfel de eforturi sunt atât de limitate, încât aceste alternative par excluse). În cazul extrem de improbabil în care chinezii intervin militar pe teritoriul indian (și/sau birmanez), ar trebui să le acordăm indienilor (și/sau birmanezilor) sprijin politic și, eventual, material, pentru a încerca să facă față agresiunii. Cu toate acestea, ar trebui să evităm implicarea militară directă, recunoscând că zona nu reprezintă un interes vital pentru securitatea SUA.
6. În cazul în care ar trebui să aibă loc orice tip de ostilități care implică forțe externe, ar trebui să sprijinim toate eforturile internaționale corespunzătoare, inclusiv acțiunile din cadrul Organizației Națiunilor Unite, pentru a obține o încetare rapidă a focului.
Propunerea privind poziția SUA:
În cazul în care intervenția Pakistanului de Vest devine iminentă sau are loc efectiv, am fi interesați să facem tot ce putem pentru a evita vărsarea de sânge și a restabili pacea și pentru a împiedica escaladarea conflictului, dincolo de o ciocnire pur est-vest-pakistaneză. Ar trebui să fim dispuși să riscăm să-i iritam pe pakistanezii din vest în fața unui astfel de act necugetat din partea lor, iar amenințarea cu oprirea ajutorului ar trebui să ne ofere o pârghie considerabilă.
Prin urmare, am exclude poziția alternativă 1. În schimb, ar trebui să urmăm inițial Alternativele 2 și 3, îndemnându-i pe pakistanezii din vest să renunțe la acțiunile militare și consultându-ne în mod corespunzător cu indienii. În cazul în care aceste eforturi eșuează, ar trebui să luăm în considerare alternativele 4, 5 și 6, în funcție de situație.
PARTEA III
SITUAȚII NEPREVĂZUTE ȘI MĂSURI CARE TREBUIE LUATE ÎN CAZ DE SEPARARE
Definiții
Statul rezultat în Aripa de Vest ar trebui să fie considerat „statul succesor” în majoritatea scopurilor (de exemplu, cu excepția anumitor relații juridice legate exclusiv de Aripa de Est), păstrând numele, capitala și, cel puțin provizoriu, pe președintele Yahya ca șef de stat/șef de guvern. Acesta va fi denumit în continuare Pakistan, cuvântul în sine fiind un acronim pentru zonele care se află în prezent în aripa de vest sau sunt revendicate de aceasta. Noul stat rezultat în aripa estică va fi numit Bangla Desh, termenul propus de liderii politici bengalezi pentru redenumirea actualei lor provincii, termen care, probabil, va fi folosit și pentru un stat independent.
A. Recunoaștere
Solicitările de recunoaștere diplomatică adresate comunității internaționale pot lua mai multe forme, în funcție de natura separării dintre Pakistanul de Est și Pakistanul de Vest, iar răspunsul nostru va varia, după cum urmează:
Eventualitatea 1: Bangla Desh face o declarație unilaterală de independență (UDI) care este acceptată de Pakistan. Pakistanul însuși recunoaște Bangla Desh și este de acord să stabilească relații diplomatice cu guvernul său.
Propunerea unei acțiuni din partea SUA:
Ar trebui să recunoaștem rapid Bangla Desh. Pakistanul (adică Aripa de Vest), ca stat succesor, nu ar necesita o nouă recunoaștere, iar relațiile diplomatice ar continua.
Eventualitatea 2: Pakistanul respinge UDI-ul (n.r. Universal Declaration of Independence) Bangla Desh, dar nu încearcă să i se opună prin forță.
Propunerea unei acțiuni din partea SUA
Ar trebui să întârziem puțin, din respect pentru relațiile noastre continue cu Pakistanul, dar ar trebui să fim printre primele state care să recunoască Bangla Desh. Ar trebui să coordonăm momentul și forma recunoașterii cu Regatul Unit. Este foarte posibil ca India să se grăbească să recunoască Bangla Desh. Nu am dori să dăm impresia Pakistanului că acționăm de comun acord cu India și nu ne-am coordona acțiunea cu India, deși i-am putea informa pe indieni chiar înainte de recunoaștere.
Eventualitatea 3: Pakistanul respinge Declarația Universală de Independență a Bangla Desh și încearcă să pună capăt secesiunii prin forță. După cum s-a explicat în partea II-C de mai sus, nu considerăm că aceasta este o variantă probabilă, dar, dacă s-ar întâmpla, nu ne așteptăm ca Pakistanul să fie capabil să mențină intervenția armată pentru mult timp.[4]
Propunerea unei acțiuni din partea SUA
Am recunoaște Bangla Desh, imediat ce va deveni clar că noul guvern deține controlul efectiv și că independența sa este un fapt stabilit. Dacă am face acest lucru mai devreme, am complica relațiile noastre cu Pakistanul, în timp ce ne străduim să-l convingem să înceteze intervenția. Dacă am aștepta prea mult, noile noastre relații cu Bangla Desh ar începe prost.
Eventualitatea 4: Pakistanul și Bangla Desh se separă de comun acord.
Propunerea unei acțiuni din partea SUA:
Ar trebui să recunoaștem rapid Bangla Desh. Pakistanul, ca stat succesor, nu ar trebui să fie recunoscut din nou.
B. Forma de recunoaștere
Situația neprevăzută 1: În cazul unei separări convenite.
Acțiune propusă pentru SUA:
Președintele ar trebui să trimită mesaje personale șefilor de stat din cele două state, prin care să transmită cele mai bune urări noilor regimuri și popoarelor lor. Mesajele ar trebui să fie în esență aceleași și formulate în funcție de circumstanțele existente la momentul respectiv, cu excepția faptului că mesajul către Bangla Desh ar putea exprima acordul nostru de a stabili relații diplomatice. Nu ar trebui să se trimită un mesaj unui stat și nu și celuilalt.
Situația neprevăzută 2: În cazul unei separări contestate.
Acțiune propusă pentru SUA:
Comunicările prezidențiale nu ar trebui să fie trimise în momentul separării. Recunoașterea Bangla Desh ar fi acordată printr-un anunț public sau printr-un act de stabilire a relațiilor diplomatice. Relațiile noastre cu Pakistanul ar continua.
C. Reprezentarea SUA în Pakistan și Bangla Desh
Acțiune propusă de SUA:
Ambasadorul nostru în actualul Pakistan ar deveni ambasador în statul succesor al Pakistanului. De îndată ce vom recunoaște statul Bangla Desh, vom propune noului guvern ca consulul nostru general din Dacca să fie desemnat însărcinat cu afaceri până la numirea unui ambasador; un ambasador ar trebui să fie numit cât mai curând posibil, deși recunoașterea va fi mai importantă pentru bengalezi decât prezența fizică a unui ambasador acreditat.
D. Reprezentarea Pakistanului și a Bangla Desh în SUA.
Situația neprevăzută 1: În cazul unei separări convenite. Putem presupune că ambasadorul Hilaly va continua să reprezinte Pakistanul în Statele Unite. Cu toate acestea, nu putem presupune că regimul Bangla Desh ar cere actualului DCM, un bengalez, să se ocupe de interesele sale; totuși, ar numi sau ar trimite pe cineva.
Acțiunea propusă pentru SUA:
Ar trebui să continuăm să desfășurăm afaceri cu ambasadorul Pakistanului în legătură cu acest stat succesor și ar trebui să începem să facem același lucru cu reprezentantul desemnat al Bangla Desh imediat ce îl recunoaștem. Între timp, ar trebui să tratăm în mod informal cu oricine, dacă este desemnat de Bangla Desh.
Eventualitatea 2: În cazul unei separări contestate.
Acțiunea propusă pentru SUA:
Acțiunile noastre ar trebui să fie mai prudente. Ar trebui să continuăm să tratăm cu ambasadorul Hilaly în calitate de reprezentant al Pakistanului (unit) până când vom recunoaște Bangla Desh ca stat suveran. În același timp, ar trebui să menținem deschise canale de comunicare informale cu orice reprezentant desemnat al Bangla Desh. Ar trebui să ne ferim de orice dispute privind utilizarea și dreptul de proprietate asupra proprietății pakistaneze (unite) de aici, subliniind că aceasta ar fi o chestiune care ar trebui soluționată între cele două state.
E. Organizația Națiunilor Unite și alte organisme internaționale
Bangla Desh ar acționa probabil rapid pentru a obține calitatea de membru al Organizației Națiunilor Unite și al altor organisme internaționale.
Situația neprevăzută 1: separare convenită. Este posibil ca Pakistanul să sponsorizeze cererea de aderare a Bangla Desh.
Acțiune propusă pentru SUA:
În urma recunoașterii de către SUA a suveranității Bangla Desh-ului, ar trebui să sprijinim prompt aderarea acestuia la ONU și la alte organisme internaționale la care dorește să adere.
Situația neprevăzută 2: Separarea contestată. În aceste condiții, Pakistanul s-ar putea opune cererii de aderare a Bangla Desh la ONU.
Acțiunea propusă pentru SUA:
De îndată ce acordăm recunoașterea Bangla Desh, ar trebui să sprijinim, de asemenea, aderarea sa la ONU și la alte organisme internaționale la care dorește să adere.
F. Situații de urgență și evacuare
Situațiile de ordine publică în unul sau în ambele state rezultate ar putea fi de așa natură încât să ne determine să luăm în considerare evacuarea persoanelor care depind de noi și a unei părți din personal sau a întregului personal.
Situația de urgență 1: În Pakistan – în cazul în care separarea este contestată, dar posibil chiar dacă se ajunge la un acord. Este probabil ca unele partide politice și alte elemente publice să acuze Statele Unite că au pus la cale separarea, provocând demonstrații și acte de violență împotriva instalațiilor americane. În ceea ce este probabil să fie o situație confuză, cu principalul partid politic din Pakistan deja antiamerican, autoritățile ar putea să nu fie capabile să mențină controlul.
Acțiunea propusă pentru SUA:
În cazul în care există vreo perspectivă de tulburări, ar trebui să afirmăm guvernului că ne așteptăm ca acesta să asigure protecția deplină a cetățenilor americani și a proprietății americane. De asemenea, am fi pregătiți să punem în aplicare planuri de urgență și de evacuare în orice moment necesar. Posturile noastre din Pakistan tocmai și-au revizuit planurile de urgență și de evacuare și le-au actualizat, acolo unde a fost cazul.
Eventualitatea 2: În Bangla Desh. În cazul unei separări convenite, ordinea publică în Bangla Desh nu ar trebui să se prăbușească, în special în orașul Dacca. Guvernul Ligii Awami s-ar bucura de o largă popularitate și cooperare. Este de conceput că, dacă s-ar părea că SUA se opun separării, situația ar putea deveni tensionată pentru noi, dar momentul potrivit al recunoașterii ar trebui să prevină orice problemă serioasă. Cu toate acestea, dacă Pakistanul ar încerca să se opună secesiunii prin forță militară, situația în întreaga provincie, și în special în orașe, ar putea scăpa de sub control. S-ar produce ciocniri între naționaliștii bengalezi și armată, dar americanii ar putea fi ușor prinși la mijloc.
Acțiunea propusă pentru SUA:
Am notifica autoritățile locale din Bangla Desh (sau Pakistan) că ne așteptăm ca acestea să protejeze cetățenii și bunurile americane, dar am fi pregătiți să evacuăm familiile și să reducem personalul, dacă este necesar.
G. Negocieri în curs de desfășurare
Situații neprevăzute: La momentul separării, probabil că vom avea în curs de negociere sau de discuție cu guvernul pakistanez acțiuni precum un acord PL-480, acorduri de împrumut pentru programe și proiecte, utilizarea monedei locale, vânzări militare și un acord de schimb educațional Fulbright, care s-ar aplica atât la aripa de est, cât și la cea de vest.
Acțiune propusă pentru SUA:
La separarea celor două aripi, ar trebui să întrerupem temporar astfel de negocieri și să luăm în considerare revizuirile impuse de schimbarea circumstanțelor. Pentru a evita să provocăm greutăți sau să stârnim rea voință în Pakistan sau în Bangla Desh, ar trebui să fim pregătiți să acționăm rapid pentru adaptarea acestor propuneri la nevoile și interesele noastre în statele rezultate și să reluăm rapid negocierile cu ambele state, pe baze revizuite. Negocierile cu Pakistanul ar putea fi reluate cât mai curând posibil și inițiate cu Bangla Desh imediat ce se stabilesc relații diplomatice.
H. Programe în curs de desfășurare
Situații neprevăzute: Există, de asemenea, o serie de programe și proiecte oficiale economice, militare și de altă natură ale guvernului SUA în curs de desfășurare în Pakistanul de Vest și de Est, pe care va trebui să decidem dacă le vom continua sau le vom suspenda, în cazul separării celor două aripi. Ar trebui să fim în măsură să continuăm majoritatea programelor și proiectelor de ajutor economic în curs de desfășurare atât în Pakistan, cât și în Bangla Desh, deși unele programe vor trebui renegociate. De asemenea, am dori să reconsiderăm cu atenție expedierile și comenzile militare.
Acțiuni propuse pentru SUA:
Programele și proiectele de ajutor economic cu cele două noi state ar trebui fie continuate fără întrerupere, până când vom stabili dacă acestea trebuie menținute pe termen lung, în contextul relațiilor noastre cu cele două noi state, fie renegociate. Programele de asistență tehnică și proiectele de împrumut în curs de desfășurare nu ar fi afectate în mod substanțial, deoarece aceste activități sunt deja împărțite în mod clar, între cele două regiuni, din cauza separării lor fizice. Acordurile existente ar trebui, în cele din urmă, să fie renegociate cu Bangla Desh, deoarece toate acordurile sunt acum încheiate cu guvernul Pakistanului. Cu toate acestea, împrumuturile actuale din cadrul programului AID sunt mai puțin clar definite din punct de vedere geografic; iar în cazul unei separări a celor două aripi, aceste împrumuturi ar trebui împărțite între cele două noi state. Mărfurile expediate în cadrul PL-480 sunt, de obicei, destinate fie Pakistanului de Est, fie Pakistanului de Vest, iar în cazul în care cele două aripi se separă, acordurile existente ar trebui să fie anulate și ar trebui încheiate noi acorduri, respectând intenția acordurilor inițiale. Ar trebui să luăm în considerare de urgență dispoziția transporturilor în tranzit. De asemenea, ar trebui să prelungim moratoriul privind rambursarea datoriei până când cele două aripi și SUA vor putea să stabilească o redistribuire reciproc satisfăcătoare a datoriei. Alte programe americane ar trebui revizuite imediat și ar trebui să se ia decizii, de la caz la caz, cu privire la continuarea, suspendarea sau încetarea lor,
[înapoi] [nota]
Davis circulated to members of the Senior Review Group the response to NSSM 118, a contingency study that examined the policy options available to the United States in the event of a move by East Pakistan to secede.
Memorandum From the Staff Secretary of the National Security Council (Davis) to the Deputy Secretary of Defense (Packard), Washington, March 3, 1971
March 3, 1971
MEMORANDUM FOR:
Deputy Secretary of Defense David Packard
Under Secretary of State John N. Irwin
Chairman, Joint Chiefs of Staff Admiral Thomas H. Moorer
Director, Central Intelligence Richard Helms
SUBJECT: Response to NSSM 118 on Pakistan
Attached is the contingency study on Pakistan which has been prepared in response to NSSM 118. A preliminary discussion of this paper is planned at the Senior Review Group meeting scheduled for Wednesday, March 3 at
3:00 p.m.
Jeanne W. Davis
Staff Secretary
CONTINGENCY STUDY ON PAKISTAN–EAST PAKISTAN SECESSION (NSSM-118)
Part I of this study traces the immediate background of the current political crisis in Pakistan, discusses U.S. interests in Pakistan’s unity and current limitations on U.S. policy, and assesses the outlook for East and West Pakistan if they become two independent states. Part II considers alternative U.S. postures toward a possible move by East Pakistan to secede. Part III outlines decisions and actions we might have to take in the event such. a separation occurs. Longer range implications of this problem will be considered in NSSM-109, „Policy Study on South Asia”.
PART I
THE CURRENT CRISIS: BACKGROUND AND U.S. INTERESTS
Background
The possibility of imminent separation of the two wings of Pakistan stems from the outcome of the December 1970 elections to choose a National Assembly to frame a constitution. The elections resulted in a nearly complete polarization of political forces in Pakistan. In the east wing, the Awami League, campaigning on a Six Point Program calling for full provincial autonomy, won virtually all the seats and secured a small but absolute majority in the National Assembly. The Awami League favors a policy of reconciliation with_ India. In the west wing, a substantial majority of the seats was won by the leftist People’s Party, which advocates a Central Government with substantial powers and a policy of continuing confrontation toward India. The leaders of the two parties have conferred but have in effect agreed only to oppose each other’s constitutional program.
President Yahya, whose power to arbitrate was greatly diminished by the decisive outcome of the elections, had summoned the National Assembly to convene in Dacca on March 3. However, confronted with the political impasse, he announced on March. 1-that he was postponing the Assembly in-definitely to give political leaders more time to resolve their differences. Awami League leader Mujibur Rahman had asserted that he intended to use his absolute majority to enact a constitution based on his party’s autonomist program. People’s Party leader Zulfiqar Ali Bhutto had declared his intention to absent himself and his party from the session unless Mujib modified his constitutional proposals on at least some of the Awami League’s Six Points. A number of other West Pakistan members from smaller parties joined Bhutto in boycotting the Assembly session.
Because of his landslide mandate Mujib has little flexibility in modifying his program, although he and his party are believed to prefer to remain in a unified federal state of Pakistan with maximum provincial autonomy rather than secede. Bhutto and his followers, on the other hand, may have tacitly concluded that they would be prepared to let the East Pakistanis secede – leaving themselves to govern a residual state in West Pakistan – rather than accept a weak federal system based on the Awami League program.
As a result of Yahya’s postponement of the Assembly, the crisis has reached a critical juncture. Unless a compromise formula can be devised, secession by the Bengalis or separation of the two wings of Pakistan by mutual consent have become real possibilities.
U.S. Interests and U.S. Policy Limitations
Our consistent position has been that U.S. interests are better served by a unified Pakistan than by its separation into two independent states –West Pakistan with a population of about 61 million and East Pakistan with about 76 million. We have concluded that an independent East Pakistan would be more vulnerable to internal instability, economic stagnation and external subversion than an East Pakistan affiliated with West Pakistan. We have also concluded that the East Pakistanis provide a moderating influence over West Pakistani hostility toward India. Finally, we have recognized hostility that we have had no realistic alternative but to support Pakistan’s unify if we were to maintain satisfactory relations with the government in Islamabad.
We also recognize that as a practical matter our ability to. influence the course of these events is very limited. The special relationship which we maintained with. the Government of Pakistan until the late 1960’s has ended, and with. it the sort of leverage, as well as interest, we might once have had in influencing political developments in Pakistan. In the present circumstances, we could perhaps affect the timetable or modalities of East Pakistani secession through our posture toward Mujib and his followers, or perhaps influence the West Pakistani response to it. However, we could not deter a move for independence if the East Pakistanis should make the ultimate decision to establish their own country. Nor could we dissuade dominant political forces in West Pakistan, notably Bhutto and his followers, from pursuing a course of obstruction which would result in driving East Pakistan into secession if they should choose to do so.
All evidence points to the fact that President Yahya is doing his utmost to effect an accommodation between the two contending forces in his country in order to preserve a unified state, and we see little we could effectively do to help him except to maintain our general posture of cooperation with his government and to encourage him in his efforts as long as they stand a reasonable chance of success. The alternative U.S. postures in Part II, below, have been framed in the context of these judgments regarding the limitations on our policy options.
We should also recognize that, while we have regarded our interests as better served by a unified Pakistan, we should be able to adjust to the emergence of two separate states and to maintain satisfactory relations with them without serious damage to our interests. It is unlikely that either state will in the foreseeable future significantly change its external orientation from the dominant attitudes toward foreign affairs now prevailing in East and West Pakistan, respectively. Both will want to maintain viable ties with the U.S. as an offset to their relations with other major external powers: India, the U.S.S.R. and Communist China. Both will keenly desire continuation of U.S. economic assistance and will seek our support on various political issues. Both may also desire military and public safety assistance from us, at least in training and the sale of equipment. In short, both states will want friendly and cooperative relations with the U.S. – a desire which it will be in our interest to reciprocate, and to support within the capability of our resource and in the light of our interests in the South Asian region as a whole.
Outlook for Separate States
An independent state in East Pakistan would undoubtedly face formidable problems, especially in the economic sphere and eventually in the political. However, these are problems which would inevitably arise whether East Pakistan were independent or merely autonomous within a federated Pakistan. Politically, the Awami League under Mujibur Rahman would restore democratic government in the new state and enjoy wide popular support from the start, judging from the overwhelming size of its mandate in the recent elections. It would move to establish cooperative relations with its major neighbor, India, for reasons of external security as well as trade. At the same time it would cultivate good relations with many other countries in order to avoid excessive dependence on any one power and to tap the resources of as many aid donors as possible.
The Awami League emerged from the recent elections as more of a nationalist mass movement than a tight political organization. As time passes, it will be hard pressed to fulfill its program and satisfy the aspirations of the impoverished masses of East Pakistan. It is likely to face defections from its own ranks and mounting opposition from radical leftist elements outside. The long-term outlook therefore suggests in-creasing radicalization and political instability in East Pakistan.
Economically, an independent East Pakistan might he able to maintain its present low rate of economic growth for some years after separation, assuming improved mobilization of local resources (e.g., it would enjoy exclusive benefit of the foreign exchange earnings from its jute industry which have been shared in the past with West Pakistan), development of trade with India to supplement or supplant its present inter-wing commerce with West Pakistan, and infusion of substantial levels of foreign aid. Its economy is bound to suffer in the long run, however, as the result of its burdensome population increase – by about 50% in the next 15 years, from the present 76 million to around 118 million according to official U.S. estimates. It is difficult to see how the state can in the long run meet its basic needs, let alone improve its economy, even with sizeable external aid.
A new state in West Pakistan would most likely be organized around a left-trending populist type of government dominated by Bhutto and his People’s Party, supported by the military which will remain an important element in the political equation. An authoritarian regime headed by Bhutto and backed by the armed forces, with or without martial law, is a conceivable variant if the disparate and loosely structured People’s
Party should disintegrate. Given the influence of the military and the more favorable economic outlook in West Pakistan, the chances for stability would appear somewhat better in the western state than in the eastern one. However, even though the military may provide short-term stability, its ability to exercise power over the long run, either directly or indirectly, may be subject to rising political and public challenges. Externally a new state in West Pakistan would continue a policy of confrontation with India which could spell trouble for its security as well as its economic progress due to excessive defense expenditures. The state might draw closer to China while trying to maintain viable relations with the U.S., correct ones with the U.S.S.R. and close ties with Iran and Turkey.
The economic prospects of an independent West Pakistan are brighter than those of East Pakistan. With a larger territory and stronger resource base, lower population and respectable level of economic growth in recent years, the new state should be able with continuing foreign assistance to maintain its forward movement for some years to come, assuming stable and effective government, rational planning and a peaceful environment. But it, too, faces a potentially serious population problem which could badly retard its economic progress in the long run.
PART II
ALTERNATE U.S. POSTURES TOWARD POSSIBLE EAST PAKISTAN SECESSION
A. U.S. Posture Toward Pakistan Unity While East Pakistan Separation is Uncertain
This is essentially the current situation. Awami League leaders have already sounded out American officials on the posture we would take should East Pakistan separate from West Pakistan. Even if separation is not certain, they can be expected to approach us with increasing frequency and directness asking for political support, assistance against possible West Pakistani forceful resistance, and assurances of continued economic assistance if East Pakistan should become independent. At the same time, West Pakistani leaders, including President Yahya, can be expected to continue to probe our position with respect to unity and to watch for any indication of a shift in it toward support for East Pakistan separation. Under these present circumstances, we see three alternative postures:
Alternative U.S. Postures:
1. We can maintain our present official position in response to Pakistani inquires along the following line: „Our policy has been and continues to be to support the independence, unity and integrity of Pakistan. However, this is your country and how you organize and deal with its problems is your business”.
2. We could be more forthcoming toward the Bengalis by indicating to them that, while the U.S. continues to favor Pakistani unity, we recognize that there is a rising sense of nationalism in East Pakistan, and that we would be prepared to adjust our policies to the evolving situation and to work out a satisfactory modus vivendi with whatever new governmental arrangements result.
3. We could, while maintaining our present public position, privately urge President Yahya to make every effort to reach an accommodation with Mujibur Rahman which would enable a single Pakistan to continue, even though its federal power were limited to defense and foreign affairs, and even though Bhutto’s party refused to cooperate in the process of government.
Proposed U.S. Posture:
Unless and until separation is certain, any shift in our position, would be against our continuing interest in seeing Pakistan remain unified. Any softening on our part, as in Alternative Posture 2, would contribute to the process of disintegration. Furthermore, it is likely that any suggestion of U.S. encouragement of East Pakistan separatism would quickly get back to West Pakistan. This would reinforce existing suspicions among some West Pakistanis that the U.S. is working to split the country. It would thereby prejudice our relations with the present West Pakistanis as well as our future relations with a possible independent state in West Pakistan.
We therefore prefer at this stage to continue to maintain a balanced posture between West and East Pakistanis along lines of Alternative 1. It serves to reassure those with. whom we have to continue to deal in West Pakistan while leaving the impression with East Pakistanis that we are not inflexible, although we would prefer (as Mujib presently seems to) a mutually agreeable constitutional system within a unified state.
We do not consider Alternative 3 to be necessary or desirable, President Yahya knows well our position favoring unity and is already doing all he can on his own initiative to bring about an acceptable compromise between Mujib and Bhutto which is his stated reason for postponing the Assembly session. He does not need any urging from us in this matter and we can realistically offer little or nothing that. will materially affect the situation. Moreover, an effort by us to urge compromise could be resented as unwarranted interference in Pakistan’s internal affairs.
CIA disagrees with the approach to Alternative Posture 3 in the preceding paragraph and advocates adopting that posture for the following reasons:
(a) As a consequence of the clear cut election results Pakistan must move rapidly toward: (i) repressive military rule, (ii) a split into two nations with the smaller but stronger dominated by an anti-west demagogue, or (iii) a constitutional government founded on the Awami League’s loose confederation platform; the third choice is most clearly consistent with our interests in South Asia and we should support it.
(b) In a confederation reserving foreign policy and defense to the central government, Bhutto’s strongly pro-Chinese and anti-Indian policies would be checked and he would not control the Pakistan Army and Air Force as he has an excellent chance of doing if the country splits.
(c) There is evidence that some leaders of the Pakistan military establishment are increasingly apprehensive about the prospects of left-wing rule in a separate West Pakistan and see new virtue in a united country, even with maximum regional autonomy; the Bengali leadership is openly seeking re-assurance from the United States; in this situation our counsel and assurance can have substantial influence and we should weigh in on the side of the only possible course giving some hope of leading to a constitutional government with a moderate foreign policy.
B. U.S. Posture if East Pakistan Separation Appears Imminent
The point at which Last Pakistan separation seems imminent could rapidly be reached and we should be prepared to adjust our posture quickly to take account of this eventuality. Much will hinge on East Pakistani reactions to Yahya’s decision to postpone the convening of the Assembly.
If we judge separation to be imminent, but East Pakistan has not declared its independence, the following U.S. postures could be considered:
Alternative U.S. Postures:
1. We could continue to adhere to the formulation set forth in Posture A-1, above, reaffirming that while we support the independence, unity and integrity of Pakistan, we recognize that Pakistanis must decide their future for themselves.
2. We could let East Pakistan leaders know that we would be pre-pared to recognize an independent state in East Pakistan and to conduct normal diplomatic relations with its government. At the same time, we would keep in close touch with West Pakistani leaders and, as appropriate, inform them that we were watching the evolving situation closely and were prepared to adapt to it.
3. Depending upon circumstances, we could also acknowledge that we would consider sympathetically requests for economic assistance from the new government in East Pakistan.
Proposed U.S. Posture:
If separation becomes imminent, but before it is announced, we should adopt Posture 2 and let East Pakistani leaders know privately that, should East Pakistan become independent, we would recognize the new state and be pre-pared to conduct normal relations with its government. To adhere to Alternative Posture 1 at this stage would unnecessarily alienate Bengali leaders with whom we would want to be on good terms in the future. Adopting Posture 2 should afford us substantial psychological gains with East Pakistanis, with limited risk in West Pakistan if separation were imminent. Posture 3 would be premature until we can better determine the character of the new government and our relationship with it.
If East Pakistan leaders, prior to a formal declaration of independence, should request U.S. intercession or intervention to forestall anticipated West Pakistan military action, we should decline on the grounds that we do not consider West Pakistani military intervention likely (assuming this to be the case at the time). We should firmly reject any suggestion of U.S. military involvement.
If East Pakistan publicly declares its independence and requests our recognition, we should grant it in the context of the contingencies set forth in Part III-A below.
C. U.S. Posture if East Pakistan Declares Independence-and West Pakistan Intervenes Militarily
We think it very unlikely that West Pakistan would intervene militarily to attempt to preserve the unity of Pakistan by force. Given the anticipated vehemence of the Bengali response, the limited strength. of West Pakistani forces now in the East (one Army division and a few aircraft), and the difficulties of reinforcement from the West, the risks of military intervention would appear to be excessively high. Moreover, there would probably be a general lack of public and political interest in West Pakistan in preventing Bengali secession. Rather than undertake military action, most of them would prefer to let East Pakistan go its way.
The West Pakistanis would also have to weigh the possibility that the Indians would take measures to assist East Pakistan. (We believe India ‘considers that a unified Pakistan is in its interest, but if separation appears imminent, India would prefer an independent state in the East to a united Pakistan dominated by the West Wing.) Should the Pakistanis intervene, India would probably continue the ban on Pakistani overflights or reimpose it if it had been lifted. It might also take steps such as: attempting to interdict West Pakistani supplies and reinforcements coming by sea and air via other routes than over India; providing emergency supplies to East Pakistan; and mounting a psychological diversion, perhaps in Kashmir, against West Pakistan. It is doubtful that India would send troops into East Pakistan since West Pakistan forces there are so weak as to make it unnecessary to take that rather great risk of escalation.
Despite the unlikelihood of military intervention, we nonetheless should plan for it on a contingency basis on the theory that an irrational action is always possible. If the West Pakistan military should intervene, the following alternative U.S. postures could be considered:
Alternative U.S. Postures:
1. We could take no action (other than to protect American personnel and interests) on the grounds that no U.S. interest demands our doing so, that we could not significantly influence the situation, and that our attempted involvement would only antagonize West Pakistan.
2. We could urge West Pakistani leaders to cease military action on the grounds that a military solution is futile in the face of East Pakistan’s determination to go its own way, that West Pakistani action could provoke Indian intervention and thus lead to Indo-Pakistan hostilities, and that needless loss of life should-be avoided.
3. We could consult with. the Indian Government regarding our mutual interests concerning the situation in East Pakistan. We would say that those interests indicate that we should avoid any sort of military intervention in East Pakistan, even in response to an East Pakistan request, since it would be unlikely that West Pakistan’s military forces could prevail in any case. In the unlikely event that India nonetheless appeared to be on the point of intervening with ground forces in East Pakistan, we should urge the Government of India to avoid such action on the additional grounds that it could provoke an India-West Pakistan conflict and could be exploited by the Chinese.
4. If West Pakistani – and possibly Indian – military intervention should occur, we would not make any military moves ourselves. However, in concert with. the British and other interested external powers we should be prepared to use the threat of sanctions, including cessation of economic aid and military supply, if hostile actions should occur or continue.
5. We believe Chinese military intervention would be even more unlikely than a West Pakistan request for it. Apart from their strong disinclination to indulge in high risk, low benefit adventures across their borders, the Chinese realize that their forces would have to cross undisputed Indian territory, which would provoke a major Sino-Indian conflict. (A seaborne effort or a 400-mile march through Burma would have the advantage of avoiding Indian territory. However, the PRC’s capabilities for such efforts are so limited as to appear to exclude these possibilities,) In the extremely unlikely event that the Chinese intervene militarily across Indian (and/or Burmese) territory, we should render the Indians (and/or the Burmese) political and possibly material support in seeking to vacate the aggression. However, we should avoid direct military involvement, recognizing that the area is not a vital security interest to the U.S.
6. If any type of hostilities involving outside forces should occur, we should support all appropriate international efforts, including actions within the United Nations, to bring about an early ceasefire.
Proposed U.S. Posture:
If West Pakistan intervention becomes imminent or actually occurs, we would have an interest in doing what we could to avoid bloodshed and restore peace, and to prevent the conflict from escalating beyond a purely East-West Pakistan clash. We should be willing to risk irritating the West Pakistanis in the face of such a rash act on their part, and the threat of stopping aid should give us considerable leverage.
We would therefore rule out Alternative Posture 1. Instead, we should initially follow Alternatives 2 and 3, urging the West Pakistanis to desist from military action and consulting appropriately with the Indians. If these efforts should fail, we should then consider Alternatives 4, 5, and 6 as the situation would demand.
PART III
CONTINGENCIES AND ACTIONS TO BE TAKEN IN EVENT OF SEPARATION
Definitions
The resultant state in the West Wing would be expected to be considered the „successor state” for most purposes (e.g., except for certain legal relationships relating solely to the East Wing), retaining the name, capital and, at least provisionally, President Yahya as chief of state/ head of government. It will herein be designated Pakistan, the word itself being an acronym for areas now contained in, or claimed by, the West Wing. The resultan new state in the East Wing will be called Bangla Desh, the
term proposed by Bengali political leaders for renaming their present province which presumably would be utilized as well for an independent state.
A. Recognition
Requests to the international community for diplomatic recognition could take one of several forms depending upon the nature of the separation of East and West Pakistan, and our response would vary, as follows:
Contingency 1: Bangla Desh makes a unilateral declaration of independence (UDI) which is accepted by Pakistan. Pakistan itself recognizes Bangla Desh and agrees to establish diplomatic relations with its government.
Proposed U.S. Action:
We should recognize Bangla Desh promptly. Pakistan (i.e., the West Wing) as the successor state would not require new recognition, and diplomatic relations would continue.
Contingency 2: Pakistan rejects Bangla Desh’s UDI but does not attempt to resist it by force.
Proposed U.S. Action:
We should delay slightly in deference to our continuing relations with Pakistan, but should be among the earlier states to recognize Bangla Desh. We should coordinate timing and form of recognition with the United Kingdom. India may well jump in ahead to recognize Bangla Desh. We would not want to appear to Pakistan to be acting in concert with India, and would not coordinate our action with India, although we could inform the Indians just before we recognize.
Contingency 3: Pakistan rejects Bangla Desh’s UDI and attempts to put down secession by force. As explained in Part II-C, above, we do not consider this a likely possibility, but if it should occur we would not expect Pakistan to be able to maintain its armed intervention for long.
Proposed U.S. Action:
We would recognize Bangla Desh. as soon as it becomes clear that the new government is in effective control and that its independence is an established fact. To do so earlier would complicate our relations with Pakistan while we are endeavoring to persuade it to stop its intervention. To wait too long would get our new relationship with Bangla Desh off to a bad start.
Contingency 4: Pakistan and Bangla Desh separate by mutual agreement.
Proposed U.S. Action:
We should recognize Bangla Desh promptly. Pakistan, as the successor state, would not need to be recognized anew.
B. Form of Recognition
Contingency 1: In case of agreed separation.
Proposed U.S. Action:
The President should send personal messages to the chiefs of state of the two states extending his best wishes to the new regimes and their people. The messages should be substantially the same and phrased according to the then prevailing circumstances, except that the message to Bangla Desh could express our agreement to establish diplomatic relations. A message should not be sent to one and not the other.
Contingency 2: In case of contested separation. Proposed U.S. Action:
Presidential communications should not be sent at the time of the separation. Recognition of Bangla Desh would be accorded by a public announcement or act of establishing diplomatic relations. Our relations with Pakistan would continue.
C. U.S. Representation in Pakistan and Bangla Desh
Proposed U.S. Action:
Our Ambassador in present Pakistan would become Ambassador to the successor state of Pakistan. As soon as we recognize the state of Bangla Desh, we would propose to the new government that our Consul General in Dacca be designated Charge d’Affaires. pending the appointment of an Ambassador; an Ambassador should be appointed as soon as possible, although recognition will be more important to Bengalis than the physical presence of an accredited Ambassador.
D. Pakistan and Bangla Desh Representation in the U.S.
Contingency 1: In case of an agreed separation. We can assume that Ambassador Hilaly would continue to represent Pakistan in the United States. However, we cannot assume that the Bangla Desh regime would ask the present DCM, a Bengali, to look after its interests; it would, however, name or send someone.
Proposed U.S. Action:
We should continue to conduct business with the Ambassador of Pakistan relating to that successor state, and should begin to do so with the designated representative of Bangla Desh as soon as we recognize it. In the interim, we should deal informally with whomever, if anyone, is designated by Bangla Desh.
Contingency 2: In case of a contested separation.
Proposed U.S. Action:
Our actions would have to be more cautious. We should continue to deal with Ambassador Hilaly as the representative of (united) Pakistan until we recognize Bangla Desh as a sovereign state. At the same time, we should keep channels of communication informally open with any designated representative of Bangla Desh. We should stay clear of any disputes concerning the use and ownership of (united) Pakistani property here, emphasizing that this would be a question for settlement between the two states.
E. United Nations and Other International Bodies
Bangla Desh would probably move quickly to attain membership in the United Nations and other international bodies.
Contingency 1: Agreed separation. It is possible that Pakistan would sponsor the application of Bangla Desh.
Proposed U.S. Action:
Following U.S. recognition of Bangla Desh’s sovereignty, we should promptly support its membership in the UN, and such other international bodies as it wishes to join.
Contingency 2: Contested separation. Under contested conditions, Pakistan might oppose Bangla Desh’s application for UN membership.
Proposed U.S. Action:
As soon as we accord recognition to Bangla Desh, we should also support its membership in the UN and such other inter-national bodies as it wishes to join.
F. Emergency and Evacuation
Law and order situations in either or both of the resultant states could be such that we would want to consider evacuation of dependents and some or all staff.
Contingency 1: In Pakistan–if separation is contested, but possibly even if agreed. Some political parties and other public elements are likely to accuse the United States of having engineered the separation, provoking demonstrations and acts of violence against American installations. Under what is likely to be a confused situation, with the principal political party in Pakistan already anti-American, the authorities might not be able to maintain control.
Proposed U.S. Action:
If there is any prospect of disturbances, we should affirm to the Government our expectation that it will provide full protection for U.S. citizens and U.S. property. We would also be prepared to put into operation emergency and evacuation plans at whatever time required. Our posts in Pakistan have just reviewed their E & E plans and updated them where necessary.
Contingency 2: In Bangla Desh. In the event of an agreed separation, law and order in Bangla Desh should not break down, particularly in the city of Dacca. The Awami League Government would enjoy wide popularity and cooperation. Conceivably, if it appeared that the U.S. was opposed to separation, the situation could become tense for us, but appropriate timing of recognition should forestall any serious problem. However, if Pakistan attempted to resist secession by military force, the situation throughout the province, and especially in the cities, could go out of control. Clashes would he between Bengali nationalists and the army, but Americans could easily become caught in the middle.
Proposed U.S. Action:
We would notify the local Bangla Desh (or Pakistan) authorities that we expect them to protect U.S. citizens and property, but we would be ready to evacuate families and reduce staff as necessary.
G. Negotiations in Progress
Contingency: At the time of separation, we will probably have under negotiation or discussion with the Government of Pakistan such actions as a PL-480 agreement, program and project loan agreements,-local currency utilization, military sales and a Fulbright educational exchange agreement which would apply to the East Wing as well as the West.
Proposed U.S, Action:
On separation of the two wings, we should temporarily discontinue such negotiations and consider revisions necessitated by the changed circumstances. In order to avoid causing hardship or ill will in either Pakistan or Bangla Desh, we should be prepared to move quickly to adapt such proposals to the needs of, and our interests in, the resultant states and to resume negotiations promptly with both on revised bases. Negotiations with Pakistan could be resumed as soon as practicable and initiated with Bangla Desh as soon as diplomatic relations are established.
H. Programs in Progress
Contingency: There are also a number of official U.S. Government economic, military and other programs and projects in progress in West and East Pakistan which we would have to decide whether to continue or suspend in the event of separation of the two wings. We should be able to continue most ongoing economic aid programs and projects in both Pakistan and Bangla Desh, although some programs will have to be renegotiated. We would also want to reconsider military shipments and orders carefully.
Proposed U.S. Actions:
Economic aid programs and projects with both new states should either be continued without interruption, pending our determination of whether they should be retained for the longer term in the context of our relations with the two new states, or renegotiated. Ongoing technical assistance programs and loan projects would not be substantially affected since these activities are already clearly divided between the two regions because of their physical separation. Existing agreements would eventually have to be renegotiated with Bangla Desh because all agreements are now with the Government of Pakistan. Current AID program loans, however, are less clearly defined geographically; and in the event of a separation of the two, wings, such loans would have to be divided between the two new states. Commodities shipped under PL-480 are usually designated for either East or West Pakistan, and if the two wings separated, existing agreements should be cancelled and new agreements made, honoring the intent of the original agreements. We would have to consider urgently the disposition of shipments in transit. We would also have to extend a moratorium on debt repayments until the two wings and the U.S. could work out a mutually satisfactory redistribution of the debt. Other U.S. programs should be reviewed immediately and decisions made on a case by case basis as to whether to continue, suspend or terminate.
[1] Sursă: Arhivele Naționale, Nixon Presidential Materials, NSC Files, NSC Institutional Files (H-Files), Box H-053, SRG Meeting, Pakistan, 3/6/71. Secret; Exdis. Keith Guthrie a semnat pentru Davis. Trimis, de asemenea, lui Irwin, președintelui JCS, Moorer, și directorului CIA, Helms. O copie a studiului de contingență din dosarele Departamentului de Stat indică faptul că acesta a fost pregătit de Grupul interdepartamental al NSC pentru Orientul Apropiat și Asia de Sud și transmis lui Kissinger la 2 martie de către Sisco, care îndeplinea funcția de președinte al grupului. (Ibidem, RG 59, Central Files 1970-73, POL 1 PAK-US) Întâlnirea Senior Review Group, programată pentru 3 martie, a avut loc pe 6 martie.
[2]In noaptea de 25 spre 26 martie 1971, junta militară din Pakistanul de Vest a declanșat operațiunea "Căutați lumina" ("Operation Searchlight") împotriva populației din Pakistanul de Est, urmărind eliminarea sistematică a civililor bengalezi naționaliști, a studenților, a intelectualității, a minorităților religioase și a personalului armat, cu precădere a simpatizanților și membrilor Ligii Awami; junta a anulat rezultatele alegerilor libere din 1970 (câștigate de Ligă) și l-a arestat pe prim-ministrul desemnat, șeicul Mujibur Rahman.
Masurile dure ale lui Yahya Khan împotriva naționaliștilor bengalezi, exodurile masive de populație spre India și atrocitățile comise de junta pakistaneză, au dus, în același an, la Războiul de eliberare al Bangladeshului (Pakistanul de Est) și la dezmembrarea, de facto, a Pakistanului.
La 3 decembrie 1971, India a intrat în război de partea naționaliștilor bengalezi, transformând conflictul intern într-o confruntare indo-pakistaneză, finalizată, la 16 decembrie 1971, cu victoria Pakistanului de Est, care a devenit independent, sub numele de Bangladesh.
Din cauza alianțelor regionale complexe, acest conflict a reprezentat un episod major în cadrul tensiunilor Războiului Rece, în care au fost implicate Statele Unite, Uniunea Sovietică și Republica Populară Chineză. [înapoi]
[3] Contrar estimărilor din acest memorandum, pe 3 decembrie 1971, India a intrat efectiv in război, luptând de partea naționaliștilor din Pakistanul de Est. Intervenția militară a Indiei a fost rapidă și eficientă, cat și un exemplu de utilizare clară a forței, pentru atingerea unor obiective politice și de securitate. Totalitatea acțiunilor a implicat manevre diplomatice în contexte geopolitice globale, regionale și sub-continentale.
India a oprit astfel afluxul de refugiați bengalezi să intre în propriile granițe, și, mai important, și-a extins interesele geopolitice în Asia de Sud, care includeau (a) slăbirea și dezmembrarea statului rival, Pakistan, și (b) ridicarea Indiei ca hegemon regional în regiunea nord-estică a Asiei de Sud.
Deși intervenția Indiei în Războiul de Eliberare a Bangladeshului a fost considerată un act umanitar, care a pus capăt genocidului din 1971, in timpul căruia, conform estimărilor, au murit între 300.000 și 3.000.000.000 de bengalezi, India nu și-a justificat niciodată intervenția ca atare.
[4] În urma represiunii din 25 martie, majoritatea membrilor Adunării Provinciale din Pakistanul de Est și membrii bengalezi ai Adunării Naționale a Pakistanului s-au reunit la Boiddonathtala, Meherpur, la 17 aprilie 1971, unde au semnat a doua Proclamație de Independență a Bangladeshului.
Guvernul provizoriu al Bangladeshului, format la 17 aprilie 1971 la Mujibnagar, s-a mutat la Calcutta, ca guvern în exil. Membrii bengalezi ai corpului civil, militar și diplomatic pakistanez au dezertat în guvernul provizoriu din Bangladesh. Mii de familii bengaleze au fost internate în Pakistanul de Vest, de unde mulți au fugit în Afganistan, iar situația critică a milioane de civili bengalezi, devastați de război, a provocat indignare și alarmă în întreaga lume.
Războiul de independenta al Bangladeshului s-a încheiat cu victoria acestuia, la 16 decembrie 1971.
Statele Unite au recunoscut Bangladesh la 4 aprilie 1972, printr-o declarație de presă a secretarului de stat William Rogers. În plus, Herbert Spivack, principalul ofițer american la Dhaka, a transmis un mesaj din partea președintelui Richard Nixon către prim-ministrul din Bangladesh, șeicul Mujibur Rahman, prin care îl informa că guvernul Statelor Unite dorea să stabilească relații diplomatice la nivel de ambasador. La 9 aprilie, Mujibur Rahman i-a trimis o scrisoare lui Nixon în care a luat act de recunoașterea acordată țării sale.
Relațiile diplomatice și ambasada americană din Dhaka au fost stabilite la 18 mai 1972, Herbert D. Spivack fiind însărcinat cu afaceri ad-interim. Primul ambasador extraordinar și plenipotențiar a fost Davis Eugene Boster, care și-a prezentat scrisorile de acreditare la 13 aprilie 1974.
NOTA: pentru semnificația abrevierilor vezi aici
AMINTIRI DIN COMUNISM 